嘉兴市人民政府

 行 政 复 议 决 定 书

嘉政复〔2021〕10号

申请人：吕某甲

申请人：吕某乙 

被申请人：海宁市人民政府

申请人吕某甲、吕某乙不服海宁市人民政府作出的批准对马桥街道某地D级危房采取应急解危措施的行政行为，于2021年2月8日向本机关申请行政复议，请求依法撤销。本机关受理后依法进行了审查，本案现已审理终结。

申请人吕某甲、吕某乙述称：吕某甲、吕某乙系海宁市马桥街道某地房屋的合法所有权人。2021年1月27日，海宁市住房和城乡建设局经海宁市人民政府批准后作出《关于对马桥街道某地D级危房采取应急解危措施的通知》的行政行为，属于已经外部化的行政行为，对吕某甲、吕某乙的权利义务已经产生影响。该批准行为存在以下违法情形：一、海宁市人民政府的批准行为超越职权。根据《浙江省房屋安全使用管理条例》第二十八条的规定，对危房采取解危措施的，应由区县人民政府作出决定。本案中海宁市人民政府仅作出批准行为，未作出决定行为。二、案涉批准行为作出的主要证据不足。主要包括几个方面：1、案涉房屋状况良好，不属于城市危险房屋管理规定中的危房，吕某甲、吕某乙无需对其进行拆除。2、根据《城市危险房屋管理规定》第七条、《浙江省房屋使用安全管理条例》第七条的规定，危房的鉴定应当由房屋使用安全责任人委托，其他单位无权对吕某甲、吕某乙所有的房屋代为委托鉴定，故本案申请危房鉴定的主体不适格。《浙江省房屋使用安全管理条例》第二十六条规定的情形是指因自然灾害造成重大险情的情形，在本案中不适用。3、吕某甲、吕某乙至今不知道危房鉴定由哪家鉴定机构作出，也未保障吕某甲、吕某乙申请重新鉴定的权利。4、本案中的危房鉴定报告并未按照法定程序送达吕某甲、吕某乙，违反了《浙江省房屋使用安全管理条例》第二十条的规定，该鉴定报告不能作为海宁市人民政府作出批准行为的合法证据。5、根据《城市危险房屋管理规定》第九条的规定，即使被鉴定为危房的房屋，也只有在整幢危险且无修缮价值，需立即拆除的情况下才可以实施整体拆除。三、案涉批准行为违反正当程序原则。海宁市人民政府作出批准行为的主要依据是D级危房鉴定报告，然而该鉴定报告程序违法，未送达吕某甲、吕某乙，未保障其陈述、申辩的权利，违反了正当程序原则。四、案涉批准行为属于滥用程序。海宁市人民政府作出的批准行为是以紧急避险为名实施强制拆除房屋之实。房屋征收应当遵循“先补偿、后拆迁”的原则，本案行政行为属于滥用程序、规避法律，侵犯公民的合法财产权利。五、危房拆除行为属行政强制执行，只能向法院申请强制执行。根据《行政强制法》的规定，本案即便要针对案涉房屋实施违法拆除行为，也必须在行政机关申请后由法院执行的法定程序下才能进行，案涉行政行为缺乏法律依据。综上所述，海宁市人民政府作出的批准行为存在超越职权、证据不足、程序违法、滥用程序等违法情形，特提起行政复议。

被申请人海宁市人民政府辩称：一、案涉应急解危措施批准行为，依法属于内部行为，且未发生效力外部化。根据最高人民法院2013年11月8日发布的人民法院第22号指导性案例可见，对于地方人民政府对其所属行政管理部门的请示作出的批复，除非行政管理部门未再制作并送达对外发生效力的法律文书，而直接将该批复付诸实施并对行政相对人的权利义务产生实际影响，否则行政相对人不可以对此批复提起诉讼或行政复议。本案中，海宁市人民政府就海宁市住房和城乡建设局关于对马桥街道某地D级危房采取应急解危措施的请示作出批复后，海宁市住房和城乡建设局另行制作并送达了《关于对马桥街道某地D级危房采取应急解危措施的通知》，并不存在海宁市人民政府的批复送达并直接实施的情形，属于内部行为，未发生效力外部化。二、案涉应急解危措施批准行为，依法属于过程性行为，对吕某甲、吕某乙的权利义务不直接产生影响。地方人民政府对其所属行政管理部门的请示作出的批复，一般属于过程性行为，不可提起诉讼或行政复议。本案中，海宁市人民政府作出的批复，属于危险房屋处置过程中的阶段性行为，不属于终局性行政行为，未直接对吕某甲、吕某乙的权利、义务产生实际影响。三、案涉应急解危措施批准行为，职权依据充分，主要证据充足，适用法律正确，程序合法。首先，根据《浙江省房屋使用安全管理条例》第三条、第二十一条、第二十八条的规定，海宁市人民政府具有对房屋安全管理工作的组织领导和综合协调，并组织实施房屋使用安全应急处置等权利与职责。其次，根据《浙江省房屋使用安全管理条例》第十六条的规定，马桥街道在排查过程中发现案涉房屋存在房屋墙体风化严重、承重结构开裂老化、房屋屋顶部分塌陷破损等安全隐患，经书面通知房屋使用安全责任人限期委托鉴定未果后，基于安全考虑委托房屋鉴定机构进行房屋安全鉴定并无不当。再次，案涉房屋鉴定机构及鉴定作业人员均具有合法资质，鉴定程序合法，鉴定报告内容全面准确，符合《浙江省房屋使用安全管理条例》的规定。复次，马桥街道收到房屋鉴定报告后，当即将鉴定结果报备海宁市住房和城乡建设局，随后向房屋安全使用责任人发出《督促解危通知书》。经通知自行解危未果后，海宁市住房和城乡建设局遂报请海宁市人民政府对案涉房屋采取应急解危拆除措施，海宁市人民政府经研究后批复同意，并由海宁市住房和城乡建设局作出并送达了《关于对马桥街道某地D级危房采取应急解危措施的通知》，程序符合《浙江省房屋使用安全管理条例》的规定，保障了吕某甲、吕某乙的知情权、参与权。最后，案涉房屋经安全性鉴定为D级危房，具有现实危险，海宁市人民政府基于保障公民生命财产安全而批准采取应急解危措施，符合《浙江省房屋使用安全管理条例》的规定。综上所述，案涉应急解危措施批准行为，属于内部行为、过程性行为，未对吕某甲、吕某乙的权利义务产生影响，依法不属于行政复议受理范围。且该批准行为职权依据充分，证据充足，使用法律正确，程序合法，请求驳回吕某甲、吕某乙的复议请求或依法予以维持。

本机关查明：2020年9月23日，海宁市人民政府马桥街道办事处作出《函》并上报至海宁市住房和城乡建设局：“通过网格走访排查，我街道辖区范围内，发现疑似危房1处，地址位于马桥街道某地，该处房屋因继承关系，现有多名继承人共同拥有，并且目前有人居住。”2020年9月25日，海宁市住房和城乡建设局作出《关于马桥街道某地疑似危房处置意见的复函》。同日，海宁市人民政府马桥街道办事处和海宁市住房和城乡建设局共同作出《房屋安全鉴定告知书》，告知吕某甲、吕某丙自收到告知书之日起5日内委托房屋安全鉴定机构对该处房屋进行房屋安全鉴定，该告知书于2020年10月5日、10月8日分别送达给吕某甲、吕某丙。后因吕某甲、吕某丙未在期限内委托房屋安全鉴定机构鉴定，海宁市马桥街道办事处委托浙江恒特工程质量检测有限公司对该房屋进行房屋危险性鉴定。2020年10月17日，浙江恒特工程质量检测有限公司作出《房屋鉴定报告》，鉴定结论与建议载明：“综合评定该房屋危险性等级为D级，建议停止使用并拆除全部结构。”2020年10月19日，海宁市人民政府马桥街道办事处作出《函》，将该鉴定报告结果报备至海宁市住房和城乡建设局。2020年10月26日，海宁市人民政府马桥街道办事处和海宁市住房和城乡建设局共同作出《督促解危通知书》，督促吕某甲、吕某丙自收到通知书之日起15日内，务必按照鉴定报告要求“停止使用，并拆除全部结构”，该通知书于2020年10月29日送达给吕某甲、吕某丙。2021年1月1日海宁市住房和城乡建设局作出《海宁市住建局关于对马桥街道某地D级危房采取应急解危拆除措施的请示》，处置建议为立即停止使用，并拆除全部结构。2021年1月19日，海宁市人民政府作出《海宁市人民政府关于对D级房屋实施应急解危措施的批复》，同意海宁市住房和城乡建设局对马桥街街道某地D级危房采取应急解危拆除措施的处置意见。2021年1月27日，海宁市住房和城乡建设局作出《关于对马桥街道某地D级危房采取应急解危措施的通知》，该通知载明：“经海宁市人民政府批准，决定自2021年2月22日起，对马桥街道某地D级危房实施解危拆除措施。现将有关事项通告如下：一、马桥街道某地D级危房的房屋使用安全责任人及相关人员于2021年2月22日14时前做好人员撤离及财物搬离工作，逾期不撤离不搬离的，将予以强制撤离搬离。……”，该通知于2021年2月4日送达给吕某甲、吕某丙，吕某甲、吕某乙对海宁市人民政府批准该应急解危措施的行政行为不服，引发本案争议。

以上事实，有《海宁市农村地籍调查表》《证明》《函》《关于马桥街道某地疑似危房处置意见的复函》《房屋安全鉴定告知书》《房屋鉴定报告》、《督促解危通知书》《海宁市住建局关于对马桥街道某地D级危房采取应急解危拆除措施的请示》、《海宁市人民政府关于对D级房屋实施应急解危措施的批复》、《关于对马桥街道某地D级危房采取应急解危措施的通知》、现场照片、送达回证等证据为证。

本机关认为，本案争议焦点一，系海宁市人民政府是否为本案适格的被申请人。根据《浙江省房屋使用安全管理条例》第二十一条：“经鉴定为危险房屋的，住房城乡建设主管部门应当自收到房屋安全鉴定报告之日起三日内，向房屋使用安全责任人发出督促解危通知书，提出对危险房屋的处理意见和解危期限。督促解危通知书提出立即停止使用意见的，住房城乡建设主管部门应当立即提请本级人民政府按照本条例规定采取应急处置措施。”《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十三条：“下级行政机关依照法律、法规、规章规定，经上级行政机关批准作出具体行政行为的，批准机关为被申请人。”本案中，经房屋安全鉴定机构鉴定，涉案房屋危险性等级为D级，处置建议为立即停止使用并拆除全部结构，海宁市住房和城乡建设局依照上述法规规定，经海宁市人民政府批准后作出《关于对马桥街道某地D级危房采取应急解危措施的通知》，批准机关海宁市人民政府为本案适格的被申请人。

本案争议焦点二，系海宁市人民政府作出的批准对涉案房屋采取应急解危措施的合法性。根据《浙江省房屋使用安全管理条例》第十六条：“因自然灾害造成一定区域内成片房屋受损，且房屋需要继续使用的，设区的市、县（市、区）人民政府应当组织有关部门委托房屋安全鉴定机构进行房屋安全鉴定。住房城乡建设主管部门、其他有关部门和乡（镇）人民政府、街道办事处发现房屋存在前款规定以外的重大险情的，可以委托房屋安全鉴定机构进行房屋安全鉴定。”第二十八条：“设区的市、县（市、区）人民政府认为有发生房屋安全事故现实危险的，应当立即启动房屋使用安全应急处置预案，并可以根据实际情况决定采取下列措施，任何单位和个人不得阻挠：……（五） 对危险房屋采取消除现实危险的必要措施；（六） 组织人员撤离；（七） 法律、法规规定可以采取的其他措施。”本案中，海宁市马桥街道办事处经网格走访排查，发现案涉房屋存在重大险情，在会同海宁市住房和城乡建设局要求吕某甲、吕某丙委托鉴定未果后，由海宁市马桥街道委托房屋鉴定机构进行房屋安全鉴定并将鉴定内容告知房屋使用人吕某甲、吕某丙，符合上述法规规定。海宁市住房和城乡建设局根据《浙江省房屋使用安全管理条例》第二十一条提请海宁市人民政府采取应急处置措施，海宁市人民政府经审查后作出批准同意对涉案房屋采取应急解危拆除措施的处置意见，主体适格，程序合法。海宁市住房和城乡建设局于2020年10月19日获悉涉案房屋被鉴定为危房的房屋安全鉴定报告，于2020年10月26日作出《督促解危通知书》，超出了《浙江省房屋使用安全管理条例》第二十一条第一款的规定，但瑕疵并未影响吕某甲、吕某乙的权利义务，本机关予以指正。

根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定，决定如下：

维持海宁市人民政府批准对马桥街道某地D级危房采取应急解危措施的行政行为。

申请人吕某甲、吕某乙如不服本复议决定，可在收到本决定书之日起十五日内向人民法院起诉。

嘉兴市人民政府

　2021年4月9日