嘉兴市人民政府

 行 政 复 议 决 定 书

嘉政复〔2022〕106号

申请人：杨某某

被申请人：嘉兴市自然资源和规划局

申请人杨某某不服被申请人嘉兴市自然资源和规划局2022年9月26日对其提交查处申请的回复，于2022年11月4日向本机关申请行政复议，请求确认被申请人未正确履行查处职责违法,并责令被申请人依法履行查处职责。本机关受理后依法进行了审查，因案情复杂，延期三十日作出决定，本案现已审理终结。

申请人杨某某述称,申请人系浙江省桐乡市洲泉镇某村村民，在浙江省桐乡市洲泉镇某村东南角*号拥有合法的房屋和承包地。从2018年开始，征收方就开始大举拆除房屋实施征收工作。2021年8月19日，申请人收到洲泉镇某村村民委员会和桐乡市洲泉镇征拆安置办公室发来的《通知》：“洲泉镇某村河东组已于2007年土地征收，因城镇发展建设需要，将对你户房屋东侧田人路北侧已征地区块进行土地平整，你户在该范围内涉及一块树木地约0.3亩，故请你务必于2021年8月30日前将树木搬迁完毕。如未在规定期限内搬迁的将做其他处理”。申请人认为该份《通知》不合法，故向人民法院提起诉讼。2021年9月27日，申请人为核实征收土地的合法性向桐乡市自然资源和规划局申请信息公开申请人土地的相关征收文件，后通过信息公开回复得知2007年6月19日洲泉镇人民政府和洲泉镇某村东南角组在某村村民委员会的见证下签订了《预征土地协议书》将申请人承包地所在地块进行征收，并且该次征收是在2021年9月24日，浙江省人民政府批准的《浙江省建设用地审批意见书》{批准文号：浙土字（330483）A[2021]-000*]}中关于《桐乡市2021年度整理第七批次建设用地》的审批意见的范围内。申请人认为桐乡市人民政府与桐乡市洲泉镇人民政府对于申请人位于浙江省桐乡市洲泉镇某村东南角*号房屋和承包地所在地块存在未批先征的行为，故申请人依法向浙江省自然资源厅申请查处，后申请人于2022年9月29日收到被申请人作出的回复，回复称：“2007年6月19日桐乡市洲泉镇人民政府与洲泉镇某村东南角组（由原河东村民组等合并成立）等签订《预征土地协议书》行为是在所涉及土地农户自愿前提下的征地报批前期准备工作，未改变土地权属和用途，并未违反《土地管理法》第四十六条之规定”。申请人对被申请人作出的回复存在以下几点异议：1、根据《中华人民共和国土地管理法》(2004年）第四十四条：“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。省、自治区、直辖市人民政府批准的道路、管线工程和大型基础设施建设项目、国务院批准的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由国务院批准。在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内，为实施该规划而将农用地转为建设用地的，按土地利用年度计划分批次由原批准土地利用总体规划的机关批准。在已批准的农用地转用范围内，具体建设项目用地可以由市、县人民政府批准。本条第二款、第三款规定以外的建设项目占用土地。涉及农用地转为建设用地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准。”以及第四十六条：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内，持土地权属证书到当地人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。”的立法本意可知，2004年的土地管理法是不允许行政机关在未取得征收文件的情况下实施征收行为，但在申请人申请的查处事项中，桐乡市人民政府与桐乡市洲泉镇人民政府在2007年未取得征地批复的情况下，就开始实施征收行为，如向被征收人发放征收款、收回被征收人土地等行为，而并非只签订预征收协议这一行为，并且在协议签订后有部分土地已经被用作他用，因此桐乡市人民政府与桐乡市洲泉镇人民政府的征收行为确实存在违法，被申请人作为自然资源违法查处主管部门未依法履行其职责，未查清申请人所申请事项的事实就向申请人作出回复，存在明显违法。2、基于平等自愿原则签订征收协议是行政机关和被征收人之间的民事关系并不能对抗行政机关实施行政行为所必须遵守的程序正当原则，本案中就算桐乡市洲泉镇人民政府与洲泉镇某村东南角组(由原河东村民组等合并成立）等签订《预征土地协议书》行为是在所涉及土地农户自愿的情况下，但其并不能违背《土地管理法》(2004年）所设定的土地征收程序为“申请征收的地方政府报批→农用地转用审批→土地征收审批→土地征收公告→办理补偿登记→补偿公告→听取被征收人的意见（或组织听证）→(补偿争议裁决）→补偿→交付土地。”，并且在征地报批前签订安置补偿协议也并不是征地报批前必要的准备工作，被征收人在对征地补偿情况不了解的情况下就签订补偿协议，明显不合理。3、根据《国土资源违法行为查处工作规程》、《土地管理法》第六十七条第一款：“县级以上人民政府自然资源主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。”以及国土资源部办公厅“国土资厅发(2015）35号”《关于推进通过法定途径分类处理信访投诉请求工作的通知》的规定可知，县级以上人民政府自然资源主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查，针对未批先占、少批多占等违法用地行为申请的查处，属于区县国土部门应当依职权立案受理，并依法作出行政处罚的范围，不属于信访事项的范围，因此申请人提出的查处申请属于被申请人的查处范围，且桐乡市人民政府与桐乡市洲泉镇人民政府存在未批先征行为明显，应当予以合理查处。但被申请人却在未查清事实情况的基础上给予申请人回复，存在明显不当。综上，被申请人未正确履行查处职责，对于其作出的案涉回复存在明显违法，应当予以撤销，并责令其重新依法履行针对申请人提出的查处事项进行查处的法定职责。

被申请人嘉兴市自然资源和规划局辩称：一、被申请人嘉兴市自然资源和规划局对申请人的举报事项进行调查并作出书面反馈的基本情况。被申请人嘉兴市自然资源和规划局于2022年8月8日收到申请人杨某某提交的《查处申请书》，申请人在此份称之为查处申请书的举报材料中，提出的查处请求(错写为“诉讼请求)是：“请求依法对于申请人位于浙江省桐乡市洲泉镇某村东南角*号房屋和承包地所在地块存在未批先征的行为进行查处，对相关责任人予以处分，并将处理结果书面告知申请人”。在该举报材料中，申请人陈述其在对村委会和镇征迁办向其送达的一份限期搬迁约0.3亩树木地的《通知》进行诉讼的过程中，得知洲泉镇政府和某村东南角组2007年6月19日签订了《预征土地协议书》，对其承包地所在地块进行征收，而涉及该土地的省政府审批文件《浙江省建设用地审批意见书》{批准文号：浙土字（330483）A[2021]-000*}是2021年9月1日才作出，因此申请人认为根据《土地管理法》第四十四条、第四十六条的规定，洲泉镇政府和某村东南角组“签订了《预征土地协议书》征收，存在明显的未批先征的违法征收情况”，其依据《土地管理法》“国土资电发[2010]**号”国土资源部令第15号等相关规定，要求对被申请人桐乡市人民政府、洲泉镇人民政府“未批先征的行为予以处罚，对相关责任人予以处分，并将处理结果书面告知申请人。”

收到申请人举报违法征地的上述材料后，答复人责成本局监察执法部门及时展开相应的调查核实工作，同时要求被举报土地所在辖区的桐乡市国土资源和规划局协助调查。9月21日，答复人派出行政执法人员一行四人会同桐乡局执法人员，到桐乡市

洲泉镇某村进行了实地调查，并在洲泉镇自然资源所向镇政府征迁办主任沈某、某村村党支部书记沈某某分别做了调查笔录。在本次调查过程中，调查人员还向相关单位调取了由某村村委会鉴证的洲泉镇政府与某村东南角组签订的《预征土地协议书》和有杨某某本人签名的《同意征用户主签名名单》，以及杨某某户当年领取预发补偿款的相关签名材料。还调取了杨某某本人及家庭成员杨某清(儿子）、钟某芳（儿媳）、杨某斌(孙女）、杨某涛(孙子）当时分别与桐乡市统一征地办公室、桐乡市就业管理服务处签订的《被征地农民分流安置协议书》，并了解到杨某某户及其家庭成员均己享受被征地农民分流安置政策的情况。同时查明，洲泉镇政府与某村东南角组签订的《预征土地协议书》所涉及的村集体土地，己由浙江省人民政府于2021年9月24日批准农转用及征收{批准文号：浙土字（330483）A[2021]-000*}。经查，当地政府及某村、组等村民集体经济组织虽然在2007年9月前后，根据征地报批前的准备工作内容，完成了拟征收范围内土地权属、地类、面积、地上附着物和青苗等调查确认及补偿登记工作，并在拟报批范围内农户本人完全自愿的前提下，按照相关补偿标准预签了相关协议，并预付了相应的补偿款，对涉及范围内符合条件的农户也按照政策规定预先安排了分流安置。但在省政府征收批文下达之前，除了上述征地报批前的准备工作外，并未发生改变征地报批范围内土地权属和用途的情况。申请人杨某某本人在其《查处申请书》《行政复议申请书》中也明确地陈述了其房屋东侧约0.3亩的林木及土地，直至2021年9月仍处在杨某某户的实际管理和使用之中，也充分印证了这一事实。上述调查结果，反映出申请人杨某某将征地报批前的相关准备工作，未加区分地与土地征收相混淆，由于其举报违法征地的内容建立在误会或误解之上，难免与客观事实不相符。根据调查所查明的事实，答复人的执法监察机构按照违法线索核查结果形成核查报告，确认举报人举报违法征地的事实不能成立，提出不予立案的建议，所呈报的《终止调查决定呈批表》经答复人内部审批程序批准，依法终止了涉案违法线索的调查工作。答复人于2022年9月26日对举报人杨某某作出书面反馈，告知了对其举报事项进行调查的结果。该书面反馈于9月28日以邮政快递方式送达申请人，快递信息显示次日被签收。二、申请人举报的违法征地内容与客观事实不符，且与答复人的调查行为及反馈调查结果的行为之间，并没有法律上的利害关系，其复议申请不符合行政复议法的明确规定。土地征收是指国家为了公共利益需要，依照法律规定的程序和权限将农民集体所有的土地转化为国有土地，并依法给予被征地的农村集体经济组织和被征地农民合理补偿和妥善安置的法律行为。由此可见，土地征收的核心特征，是土地所有权的改变，即将原农村集体经济组织所有的土地，经过征收补偿后依法转化为国家所有。在土地所有权改变之前，当地政府与拟征收范围内的农村集体经济组织和所属农户进行土地征收前的准备工作，不仅不违法，而且也是各地比较普遍的做法。国土资源部在《关于进一步做好征地管理工作的通知》（国土资发[2010]96号）第四条第(十一）项内容中之所以规定“为缩短征地批后实施时间，征地报批前履行了告知、确认和听证程序并完成土地权属、地类、面积、地上附着物和青苗等确认以及补偿登记的，可在征地报批的同时拟订征地补偿安置方案”，就是对这些比较普遍且有益的做法的总结和肯定。无论是《土地管理法》，还是“国土资电发[2010]**号”、国土资源部令第15号等文件，并未禁止在征地报批前的准备阶段，对拟征收范围内的村集体经济组织和农户预先支付补偿款和进行补偿安置，因此，申请人将这些做法称之为违法行为，并无法律或政策依据。如果说申请人杨某某对要求其限期搬迁树木的《通知》具有提起诉讼的资格，是因为该《通知》行为确实与其形成了利害关系。但杨某某申请查处违法征地的原因，并非是桐乡市政府或洲泉镇政府在征地报批前的准备阶段与其签订的补偿协议、分流安置协议或发放补偿款的行为，侵害了其本人或家庭的合法权益，其申请查处的理由，非常明确的指向二级政府“未批先征的违法征收”行为，即其申请查处的原因并不是为了个人或家庭的权益，而是为了维护国家的土地征收法律秩序。答复人虽然对申请人杨某某这样的举报理由表示尊重和赞赏，但以维护国家或公共利益为目的进行的举报，如果受理机关未依法履行查处职责，举报人虽然有权向上级机关或检察、权力机关依法检举或投诉，但不能申请行政复议，因为行政复议是法律救济途径，只有申请人在自己的合法权益受到行政行为侵害时，才能依法行使。此一法定要求，在《行政复议法》第二条、第九条有非常清晰的规定。因此，答复人认为，申请人杨某某对答复人的调查行为及反馈调查结果的行为，依法并不具有申请行政复议的法定资格。综上，答复人尊重申请人为了维护土地征收法律秩序所进行的举报，但其举报内容与客观事实并不相符，且本人也并非申请行政复议的适格主体，故请求复议机关依法驳回其复议请求。

本机关查明,申请人杨某某为桐乡市洲泉镇某村村民。2007年6月19日，申请人所在的桐乡市洲泉镇湘溪东南角村民组与洲泉镇人民政府签属《预征土地协议书》一份。申请人杨某某在《同意征用户主签名名单》上签字同意。2007年9月至11月，申请人杨某某本人及其余家庭户籍人口陆续与桐乡市统一征地办公室、桐乡市就业管理服务处签订了《被征地农民分流安置协议》，选择了相应的安置措施并领取了安置费及土地补偿款。2021年9月24日，经桐乡市人民政府申请，浙江省人民政府批准了桐乡市2021年度计划第七批次建设用地的农转用及征收{批准文号：浙土字（330483）A[2021]-000*},其中洲泉镇2020-103地块包括了申请人被征用的某村东南角组土地。因此，申请人杨某某认为对某村东南角组土地的征收存在未批先征行为，于2022年8月8日向被申请人提交《查处申请书》，要求对某村东南角地块存在未批先征行为进行查处。

又查明，被申请人嘉兴市自然资源和规划局收到申请人查处申请书后在2022年8月12日启动了调查程序，对杨某某提供的举报线索予以登记并制作了《国土资源违法线索登记表》。2022年9月21日，嘉兴市自然资源和规划局执法人员前往桐乡市洲泉镇某村就杨某某举报情况进行调查核实。嘉兴市自然资源和规划局执法人员对洲泉镇征迁办主任沈某、某村村党支部书记沈某某制作了调查笔录。2022年9月21日，嘉兴市自然资源和规划局执法人员就调查核实情况出具《违法线索核查报告》一份，认为经过调查核实，发现申请人所举报的违法事实不成立。执法人员填写《终止调查决定呈批表》并提出不予立案处理建议，报嘉兴市自然资源和规划局相关负责人批准后，终止调查。2022年9月26日嘉兴市自然资源和规划局对杨某某举报违法征地作出书面答复函，告知杨某某经过嘉兴市自然资源和规划局调查，桐乡市洲泉镇人民政府与洲泉镇某村东南角组签订《预征土地协议书》行为是在所涉及土地农户自愿前提下的征地报批前期准备工作，未改变土地权属和用途，不属于违反《土地管理法》行为，并于2022年9月29日送达杨某某。申请人杨某某对该答复函不服，引发本案争议。

以上事实，有《预征土地协议书》《同意征用户主签名名单》《被征地农民分流安置协议书》《杨某某户签领补偿款材料》《执法调查笔录》《浙江省建设用地审批意见书》《桐乡市2021年度计划第七批次建设用地情况汇总表》、杨某某举报某村东南角地块未批先征查处申请书，嘉兴市自然资源和规划局对杨某某举报某村东南角地块未批先征的答复函等证据予以证实。

本机关认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第六十七条:“县级以上人民政府自然资源主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。”被申请人嘉兴市自然资源和规划局作为自然资源主管部门，对本行政区域内的违法用地行为具有监督检查的法定职责。本案中，嘉兴市自然资源和规划局对于申请人杨某某提供的违法举报线索进行调查，作出核查报告，并对杨某某作出答复，主体适格。2007年6月19日，桐乡市洲泉镇人民政府与洲泉镇某村东南角组签订了《预征土地协议书》，征用东南角组辖涉土地，申请人杨某某已在《同意征用户主签名名单》上签字并领取了补偿款，户内成员均已享受被征地农民分流安置。洲泉镇某村东南角组辖区所涉及土地于2021年9月24日经浙江省人民政府批准，同意了桐乡市洲泉镇2020-103地块农用地转用及征收{批准文号：浙土字（330483）A[2021]-000*}。而2007年6月19日桐乡市洲泉镇人民政府与洲泉镇某村东南角组签订《预征土地协议书》行为是在所涉及土地农户自愿前提下的征地报批前期准备工作，未改变土地权属和用途。对申请人杨某某主张的存在违法征地行为，无事实和法律依据，本机关不予支持。在收到申请人杨某某的查处申请书后，嘉兴市自然资源和规划局依法进行违法线索登记、现场踏勘、询问调查、调取材料，对是否存在违法征地情形作出核实后认定未存在违法情形，并将核实结果书面函告杨某某，答复符合程序规定。

综上所述，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定，决定如下：

维持嘉兴市自然资源和规划局作出的《查处申请书的答复》。

申请人杨某某如不服本复议决定，可以在收到本决定书之日起十五日内向人民法院起诉。

嘉兴市人民政府

　2023年1月19日